Educación pública en Costa Rica: desempeño y eficiencia del gasto. 




 Introducción. 

La sociedad costarricense, a través de su historia, ha realizado esfuerzos para llevar los servicios educativos a los diferentes estratos de la población. Algunas de estas acciones se remontan al siglo XIX y a gran parte del siglo XX. Sin embargo, la crisis económica de inicios de la década de los ochenta en el siglo pasado, interrumpió los avances del país en materia educativa.

Por un lado, el ajuste en las finanzas públicas implicó reducciones del gasto público en educación y, por otro lado, los hogares redujeron sus ingresos reales, lo que afectó su capacidad para sostener a los niños y jóvenes en el sistema educativo, especialmente en la Educación Secundaria. A partir de mediados de la década de los noventa, Costa Rica retomó los esfuerzos de política pública para ampliar y mejorar el sistema educativo público.

 El objetivo de este trabajo es describir estos esfuerzos, medir los resultados alcanzados, cuantificar el gasto público realizado en educación y tener algunos indicadores de eficiencia.


Objetivos. 

General.  Los objetivos de este estudio están relacionados con la descripción y cuantificación de productos y gastos del sistema educativo público del país. También interesa conocer los costos unitarios de los productos del sistema educativo público para tener algún indicador sobre su eficiencia. Aunque estos objetivos son modestos, es importante tener presente varios conceptos para lograr una adecuada interpretación de los datos que luego se expondrán

Específicos. Este estudio abarca los niveles educativos de Educación Preescolar, Educación Primaria y Educación Secundaria en el período 1995-2013 y excluye el nivel terciario. En concreto, los objetivos son: 

a) Describir la política educativa. 

b) Cuantificar los resultados educativos obtenidos y su calidad.

 c) Cuantificar el gasto público realizado y su composición. 

d) Comparar la magnitud de los productos obtenidos con el gasto público realizado para cuantificar los costos unitarios de los productos educativos.

 

La complejidad del producto educativo.

• Multiproducto. El sistema educativo no realiza un solo producto, son varios: conocimientos, valores, comportamientos, socialización, etc. 

• Efectos externos. Algunos de los resultados del sistema educativo son apropiados individualmente por los estudiantes; por ejemplo, los conocimientos; pero otros resultados son colectivos, por ejemplo, la convivencia en sociedad. 
•  El valor agregado. Las escuelas, entorno familiar y el entorno social son fuentes de formación educativa. Es difícil medir empíricamente cuánto del producto educativo es resultado del impacto de las escuelas y cuánto es influencia de otros factores ajenos a las escuelas. 
•  La dimensión temporal. La educación recibida por una persona tiene dos características importantes. Primero, es un proceso acumulativo y, segundo, tiene consecuencias y procesos de maduración a lo largo de la vida de las personas. 
• En general, las mediciones de los productos educativos no toman en cuenta las características mencionada.

Las dificultades para conocer la función de producción educativa.

La idea de la función de producción: 

• Resultados o productos que dependen de la cantidad de insumos utilizados y de la tecnología
• Dificultades para conocer 
• Resultados 
• los insumos
• La tecnología
• El aporte del ambiente socio económico.   

Competencias siglo XXI

 • Las transformaciones económicas: de industria a servicios

 • Las nuevas tecnologías de la comunicación y de la información están transformando la naturaleza del trabajo y las relaciones sociales.

• La toma de decisiones descentralizada, el intercambio de información, el trabajo en equipo y la innovación son claves en las organizaciones (empresas, por ejemplo) de hoy en día. 

La crisis económica de inicios de la década de los ochenta en el siglo pasado interrumpió los avances del país en materia educativa. A partir de mediados de la década de los noventa, Costa Rica retomó los esfuerzos de política pública para ampliar y mejorar el sistema educativo. El objetivo de este estudio es describir estos esfuerzos, medir los resultados alcanzados, cuantificar el gasto público realizado en educación y tener algnos indicadores de eficiencia. Este estudio concluye que en los últimos 20 años Costa Rica ha tenido la voluntad y la capacidad de movilizar una cantidad creciente de recursos hacia el sistema educativo público con lo cual se ha logrado aumentar la cobertura de la Educación Preescolar y la Educación Secundaria. Sin embargo, existen tareas pendientes en tres áreas. Primero, todavía no ha logrado la universalización de la Educación Preescolar y de la Educación Secundaria y no hay compromisos explícitos para lograr estos resultados. Segundo, el sistema educativo tiene debilidades importantes en la calidad de los resultados. Tercero, hay una pobre gestión de los recursos: las escuelas no tienen metas explícitas y medibles, ni un sistema de rendición de cuentas sobre los resultados. El reclutamiento de nuevos educadores tiene importantes deficiencias y no existe un sistema de incentivos para premiar y mejorar el desempeño de los educadores. 

El Proyecto Competencias Siglo XXI 

En el siglo XXI se han originado cambios significativos en las economías avanzadas, antes orientadas en procesos industriales y hoy enfocadas en servicios de información y de conocimiento. El conocimiento en sí es cada vez más especializado. Las nuevas tecnologías de la comunicación y de la información están transformando la naturaleza de cómo se lleva a cabo el trabajo y el significado de las relaciones sociales. La toma de decisiones descentralizada, el intercambio de información, el trabajo en equipo y la innovación son claves en las empresas de hoy.

El éxito de un profesional radica en su capacidad de comunicarse, compartir y utilizar la información para resolver problemas complejos, en ser capaz de adaptarse e innovar en respuesta a las nuevas demandas y circunstancias cambiantes, en ser capaz de reunir y ampliar el poder de la tecnología para crear nuevos conocimientos y ampliar la capacidad humana y la productividad.

Las escuelas tienen el desafío de transformarse para permitir a los estudiantes la adquisición de habilidades de pensamiento sofisticado, resolución de problemas, colaboración y comunicación. Por esta razón Cisco, Intel y Microsoft crearon el proyecto Competencias Siglo XXI conocido por sus siglas ATC21S (Assessment and Teaching of 21st-Century Skills). Este es un proyecto de investigación que tiene tres objetivos:

•  Determinar cuáles competencias deben tener los jóvenes para enfrentar airosamente los retos del siglo XXI. 11 Análisis 6 / Agosto 2014.
•  Desarrollar instrumentos que permitan medir estas competencias.
•  Ofrecer a los países una solución para identificar, medir y desarrollar estas competencias en los estudiantes del sistema educativo formal.

El proyecto empezó definiendo las competencias del siglo XXI en cuatro amplias categorías (Binkley y otros, 2012):

Maneras de pensar:

•  Creatividad e innovación. 
•  Pensamiento crítico y resolución de problemas. 
•  Tomas de decisiones. ¤ Aprender a aprender 

Herramientas para el trabajo. 

• Alfabetización informacional.
• Alfabetización en tecnologías de la información y comunicación.  

Maneras de trabajar.

•   Comunicación.
•  Colaboración y trabajo en equipo. 
• Maneras de vivir en el mundo.

 Ciudadanía local y global.

•  ¤ Vida y carrera. 
• ¤ Responsabilidad personal y social.

El proyecto fue presentado en el 2009 en el Foro Mundial de Aprendizaje y Tecnología en Londres. Los países fundadores del proyecto son: Australia, Finlandia, Singapur, Estados Unidos y como países asociados están Costa Rica y Holanda.

A solicitud del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y con el apoyo de Intel América Latina y Microsoft Latinoamérica, el consorcio ATC21S autorizó la creación de un capítulo latinoamericano, con el propósito de incluir un país en vías de desarrollo. Así, se autorizó a Costa Rica como el primer país asociado de América Latina. Se pretende que la experiencia obtenida en este país sirva para reproducirla en el resto de la región.

El proyecto en Costa Rica recibe el nombre de “Evaluación de competencias del siglo XXI” y lo están ejecutando el Ministerio de Educación Pública (MEP) y la Fundación Omar Dengo (FOD), con el apoyo local de la Fundación Costa Rica-Estados Unidos para la Cooperación (CRUSA).

De acuerdo con el proyecto el gran reto de las escuelas es promover las nuevas competencias entre los estudiantes. Para ello se requieren estándares de evaluación con respecto a las nuevas expectativas del aprendizaje. La evaluación debería seguir tres ideas básicas. Primero, lograr claridad acerca de las expectativas para el establecimiento de normas. Segundo, desarrollar una alta visibilidad de las evaluaciones basadas en las normas para que sean notorias en la sociedad. Tercero, usar las evaluaciones para comunicar lo que se espera, para mantener las partes interesadas pertinentes, rendir cuentas y usar la información para tomar decisiones.

Las políticas educativas en Costa Rica a partir de mediados de la década de los 90.

En Costa Rica las tres décadas comprendidas desde 1950 hasta 1980 se caracterizan por el crecimiento económico sostenido, la relativa estabilidad económica y por la reducción de la pobreza y de la desigualdad económica. A estos resultados contribuyó el ambiente internacional de crecimiento económico y las políticas sociales –entre ellas la educativa– que procuraron mejorar el bienestar de la población (Céspedes y otros, 1990).

Sin embargo, los resultados exitosos del período 1950-1980 no fueron sostenibles en las siguientes décadas. La estrategia de crecimiento económico del período 1950-1980 estuvo basada en un proceso de sustitución de importaciones mediante el proteccionismo arancelario del sector industrial y la ampliación del mercado al incorporarse Costa Rica al Mercado Común Centroamericano. También existió un importante proteccionismo a la producción agrícola para el mercado interno y se dictaron políticas para incentivar el sector exportador tradicional (café y banano). La estrategia de crecimiento fundamentada en el mercado interno y en el mercado centroamericano impulsó el crecimiento en un inicio, pero este luego se fue agotando paulatinamente.

El Estado costarricense en las décadas de los cincuenta y sesenta invirtió intensamente en los campos de la educación, de la salud y de la infraestructura y esta inversión contribuyó al crecimiento y a la equidad. En la década de los setenta el Estado costarricense incursionó en actividades productivas como estado empresarial, lo cual generó una importante presión en las finanzas públicas, dado el escaso éxito de las empresas públicas establecidas en ese entonces. En la década de los setenta, una parte importante del déficit fiscal se financió con deuda externa y esto permitió posponer el ajuste en las finanzas públicas.

A inicios de los ochenta, la caída en los términos de intercambio, a raíz de la segunda crisis petrolera y de la disminución de los precios internacionales del café, junto con el desequilibrio fiscal interno, ocasionó una crisis en la estabilidad económica y una interrupción en el crecimiento económico. Costa Rica, como varios países de América Latina, suspendió el pago de la deuda externa.

Para Costa Rica resultó difícil retomar el camino del crecimiento y de la estabilidad económica. Para reactivar el crecimiento, durante la década de los ochenta, Costa Rica hizo modificaciones importantes en su estrategia, especialmente inició un proceso de apertura y diversificación de su economía. En el campo de la estabilidad tuvo que reducir el déficit fiscal. Esto incluyó, entre otras cosas, un proceso de control del gasto del Gobierno Central, que congeló la creación de nuevas plazas, moderó los incrementos salariales y recortó la inversión pública en infraestructura.

Este panorama en el campo fiscal se mantuvo durante la década de los ochenta y los noventa e incluyó también al Ministerio de Educación Pública. Esto debilitó la implementación de la política educativa. El gasto en educación pública como porcentaje del PIB se redujo a partir de 1980 y solo se recuperaría hasta el final del siglo XX. (Gráfico 1) Algo similar se observa con el gasto per cápita en educación pública. En particular, el impacto de la reducción o del estancamiento de los recursos del sistema educativo se manifestó en la disminución de la cobertura de la Educación Secundaria durante lo peor de la crisis (1980-1985) y por el estancamiento o lenta recuperación de este indicador en el período posterior (1985-1995) (Gráfico 2). Las políticas educativas no son exclusivamente responsables de la reducción o estancamiento de la cobertura en Educación Secundaria, también hay que tomar en cuenta los efectos de la crisis económica de los años ochenta sobre los hogares y sobre sus decisiones de enviar o no a los jóvenes al sistema educativo. 

A pesar del panorama de debilitamiento de las políticas educativas en este período de 1980-1995, es importante destacar tres aspectos. Primero, en el período 1984-1994 hay importantes esfuerzos por incrementar la cobertura de la Educación Preescolar, la cual aumentó desde un 23 por ciento en 1984 hasta un 39 por ciento en 1994. (Gráfico 1) Segundo, en el período 1986-1990 se ejecutan un conjunto de políticas orientadas a la inclusión de la Informática y del idioma Inglés en los planes curriculares. En 1988, se crea el Programa Nacional de Informática Educativa MEP-FOD, bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación Pública y la Fundación Omar Dengo (FOD). El Programa está dirigido a la población estudiantil de centros educativos desde Educación Preescolar hasta el noveno año de la Educación General Básica; esto con el propósito de mejorar la equidad en el acceso a tecnología computacional.

Tercero, se re-establecen los exámenes de bachillerato y se introducen pruebas nacionales al final de la Educación Primaria y del tercer ciclo. A inicios de los años setenta (1973) el Ministerio de Educación había eliminado las pruebas de bachillerato al final.

Conclusión.  

En conclusión, la crisis económica de los ochenta le pasó una importante factura a la educación pública al debilitar las políticas educativas y sus secuelas se mantuvieron durante dos décadas si se observan los indicadores del sistema educativo, pero sus consecuencias en la población van más allá: un niño de doce años que no inició la Educación Secundaria en 1990, hoy es un trabajador de 35 años, que tiene por delante treinta años en la fuerza de trabajo.

Bibliografia.

Arce, Gilberto (2009). Políticas educativas y pobreza en Costa Rica. San José, Costa Rica: Academia de Centroamérica. Informe sin publicar.

Binkley, Marily et al (2012). Defining 21 st Century Skills, en Assessment and Teaching of 21 Century Skills, Griffin, Patrick et al (eds.). Spienger.

Céspedes, Víctor Hugo et al (1990). Costa Rica frente a la crisis. Políticas y resultados. San José, Costa Rica: Academia de Centroamérica.

Contraloría General de la República (2012). Informe sobre la gestión del programa de transferencia monetaria condicionada Avancemos. Informe No DFOE-SOCIF-10-2012. San José, Costa Rica.